——走好統籌路 下好一盤棋

　　喀什，中國西部邊陲的一個城市，古絲綢之路的重要驛站。長期以來由于地處偏遠，交通不便，當地經濟社會發展相對滯后。2010年5月，中央批準在喀什設立經濟開發區，實行特殊經濟政策。如今，這座千年古城打破了沉寂，吸引著眾多投資者蜂擁而至，帶來無限商機和活力，展現出廣闊的發展前景。

　　喀什的發展變化，可以說是近年來我國促進欠發達地區發展、解決發展不平衡問題的一個縮影。經過不懈的努力，我國城鄉、區域發展不平衡的狀況有所緩解。但發展不平衡問題還很突出，廣大群眾仍然十分關注。努力破解這一難題，走好統籌城鄉、區域協調發展這盤棋，是讓全國不同地區、不同階層的人民都過上富裕幸福生活的迫切需要。

　　青藏鐵路，東起青海西寧，西至西藏拉薩，全長1956公里，是目前世界上海拔最高、線路最長的高原鐵路，是西部大開發的標志性工程之一。

　　◇ 彌平發展“鴻溝”非一日之功

　　2011年開春，我們看到這樣一組令人鼓舞的數據。過去的一年，全國農村居民人均純收入增長10.9%，增速超過城鎮居民；黑龍江、內蒙古和陜西三省區經濟總量超萬億元，在全國“萬億俱樂部”中，中西部和東北地區擁有全部17席中的9席。這些變化，反映了近年來我國促進城鄉、區域協調發展取得的成效。

　　新世紀以來，西部大開發、東北地區等老工業基地振興、中部崛起、東部率先發展……隨著一個個重大戰略的付諸實施，區域發展千帆競發、你追我趕的態勢正在形成。中央連續8年下發涉農“一號文件”，建設社會主義新農村，積極發展現代農業，農業基礎地位不斷加強，農民生活水平不斷提高，我國城鄉統籌發展邁出新步伐。

　　政策傳真

　　新世紀以來8個涉農“中央一號文件”

　　◎2004年：《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》

　　◎2005年：《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》

　　◎2006年：《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》

　　◎2007年：《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》

　　◎2008年：《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》

　　◎2009年：《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》

　　◎2010年：《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》

　　◎2011年：《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》

　　同時也要看到，我國發展不平衡問題仍然讓人擔憂。在這片廣袤的土地上，流光溢彩的都市與偏僻落后的鄉村同在，東部沿海的率先發展與西部一些地區的相對滯后并存。從城鄉差距看，2010年我國城鄉收入之比仍高達3.23∶1；從區域差距看，2010年我國西部地區經濟總量僅占全國的19.31%，西部省區市中人均GDP最低與東部省區市中最高相差10倍多。為什么連出“重拳”，城鄉、區域發展不平衡問題仍然突出？

　　發展存量差距大。我國發展不平衡問題由來已久，發展差距的基數很大，并非短時間能夠“消化”。雖然近年來部分中西部地區發展速度超過東部，農民收入增長也很快，但增長的絕對量仍然趕不上東部地區和城市，發展絕對差距仍然在拉大。

　　客觀條件制約多。我國幅員遼闊，各地自然狀況、地理環境、氣候條件迥異，決定了不同地區發展存在“先天性”差異。另外，中西部和農村基礎設施的完善也需要長期的努力。

　　體制政策不完善。在市場經濟條件下，容易出現強者愈強、弱者愈弱的“馬太效應”，在一定程度上擴大了發展差距。特別是長期以來形成的資源定價體制、城鄉二元分割體制等，雖然在不斷改革，但至今沒有完全打破。這在一定程度上限制了人口、資本、技術、資源等生產要素的合理流動，成為制約中西部與農村發展的重要因素。

　　因此，解決城鄉、區域之間發展不平衡問題不可能一蹴而就，需要付出長期艱苦努力。國際經驗表明，發展不平衡問題是一個廣泛存在的現象，如果處理不好，任其延續，會阻礙經濟持續較快發展，加劇社會矛盾，影響社會和諧穩定，甚至會成為社會動蕩的誘發因素。必須采取切實有力措施，加速解決發展不平衡問題，避免使今天的“洼地”變成明天的“陷阱”。

　　權威聲音

　　我國區域協調發展迎來重要戰略機遇期

　　杜鷹（國家發展改革委副主任）：雖然我國區域發展還面臨不少挑戰，但隨著西部大開發、東北地區等老工業基地振興及中部崛起等戰略的實施，我國區域經濟發展不平衡問題有所改善，奠定了區域協調發展的良好格局，“十二五”期間，我國區域經濟發展將迎來重要戰略機遇期。

　　◇ 推動一體化　促進城鄉協調發展

　　30多年前，改革的巨輪首先從農村破冰，奏響了新時期的時代強音。但直到今天，城鄉之間仍然好似隔著一道“藩籬”，二元格局依然存在。只有推倒這道“藩籬”，改變這種格局，讓城市和農村協調發展，才能建成全面發展的小康社會。

　　當前，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，我們有條件以更大的力度，支持農業農村發展。因此，我們一定要在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化，加大統籌城鄉發展的力度，堅持工業反哺農業、城市支持農村，推動形成城鄉良性互動、協調共進的良好局面。

　　規劃“一張圖”。發展要協調，規劃須先行。長期以來，不少地方的發展規劃主要是針對城市，而忽略了農村規劃，或者城市一張圖、農村一張圖，人為割裂城鄉關系。統籌城鄉發展，就要在城鄉大視野中進行謀劃，通盤考慮、合理布局。應統籌城鄉產業發展規劃，科學確定產業發展布局。統籌城鄉用地規劃，合理布局建設、住宅、農業與生態用地。統籌城鄉基礎設施建設規劃，構建完善的基礎設施網絡體系，使城鄉發展能夠互相銜接、互相促進。

　　建設“雙驅動”。當前，我國城鎮化快速推進，城鎮化率持續提高，但在今后相當長的時期內，仍將有幾億人生活在農村。必須堅持城鎮化與新農村建設“雙輪驅動”，既推進城鎮建設，也把農村建設好。一方面，積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮綜合承載能力，提升城鎮化的質量和水平，發揮好城市對農村的輻射帶動作用；另一方面，大力推進新農村建設，積極發展現代農業，加強農村基礎設施建設，推進農村環境綜合整治，讓農民有一個幸福美好的家園。

　　政策更惠農?！昂蔑L憑借力，惠農正當時?！币獔詻Q落實中央各項強農惠農政策，給農民送出更多“大禮包”。中央明確提出，2011年財政支農的總量、增量、增幅、比重均有提高。中央財政用于“三農”的投入將達到9884.5億元，比2010年增加1304.8億元。對農民的生產補貼繼續增加，糧食最低收購價要大幅提升。乘著強農惠農政策的東風，農業、農村將進一步插上騰飛的翅膀。

　　改革要聯動。發展活力源自改革，統籌城鄉發展必須協調推進城鄉改革。應深化農地經營、集體林權、農村金融、農墾體制等方面的改革，進一步調動農民積極性、挖掘農業自身潛力、激發農村發展活力。同時， 建立健全促進城鄉互通、開放、融合的體制機制，在社會事業、社會保障、基礎設施、人居環境等方面推進現有制度的城鄉接軌、城鄉融合。

　　深度解讀

　　新形勢下推進農村改革發展的“六項任務”

　　1.穩定和完善農村基本經營制度。

　　2.健全嚴格規范的農村土地管理制度。

　　3.完善農業支持保護制度。

　　4.建立現代農村金融制度。

　　5.建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度。

　　6.健全農村民主管理制度。

　　◇ 多措促協調　奏響區域發展“大合唱”

　　“君住長江頭，我住長江尾”，沿著6000多公里的浩浩長江一路走來， 從“中華水塔”三江源到黃浦江畔的上海外灘，從一望無際的茫茫草原到高樓林立的國際都市，自西向東目之所及深深觸動著人們的心靈。雖然同飲一江水，同在一個中國，但不同地區發展的差距、生活的迥異，令人慨嘆。

　　當前，區域發展不平衡已經成為阻礙我國經濟社會發展的突出問題。據統計，東部地區集中了全國一半以上的經濟總量，而西部地區經濟總量不足全國的1/4。促進不同地區協調發展，應立足長遠、合理規劃，進一步加大統籌力度，構筑區域經濟優勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區域發展格局。

　　落實總體戰略，用好“指揮棒”。深入實施西部大開發、振興東北等老工業基地、中部崛起、東部率先發展的總體戰略，促進東中西各區域良性發展。把西部大開發放在優先位置，完善政策、加大投入、強化支持，增強西部地區自我發展能力。全面振興東北地區等老工業基地，健全資源型城市可持續發展的長效機制，增強經濟社會發展活力。大力促進中部地區崛起，鞏固提升全國重要糧食生產基地、能源原材料基地、現代裝備制造及高技術產業基地和綜合交通運輸樞紐地位。發揮東部地區對全國經濟發展的重要引領和支撐作用，努力推動經濟發展方式轉變和產業結構優化升級，增強自主創新能力和國際競爭力。

　　推動主體功能區建設，形成“多聲部”。2010年年底，國務院印發了《全國主體功能區規劃》，根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，把我國國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，并明確了不同區域的功能定位、發展目標、發展方向和開發原則。各類主體功能區，在全國經濟社會發展中具有同等重要的地位，只是主體功能不同，開發方式不同，保護內容不同，發展首要任務不同，國家支持重點不同。各地應因地制宜、科學規劃、發揮優勢，宜工則工、宜農則農、宜生態則生態，逐步形成各具特色的區域發展格局。

　　加強區域合作，彈好“協奏曲”。組團有優勢，抱團好發展。多年來，環渤海、長三角、珠三角等增長極顯示了“1＋1＞2”的奇妙效應。目前武漢城市圈、長株潭城市群、皖江城市帶、成渝經濟區……一批新的區域增長極正在加快形成。必須進一步打破行政區域界線，形成多種多樣的跨行政區的多層次、多形式、多領域合作，取長補短、優勢共享，努力推動形成以東帶西、東中西共同發展的格局。

　　深度解讀

　　我國主體功能區的分類

　　1.優化開發區域：環渤海地區、長江三角洲地區、珠江三角洲地區。

　　2.重點開發區域：冀中南地區、太原城市群、呼包鄂榆地區、哈長地區、東隴海地區、江淮地區、海峽西岸經濟區、中原經濟區、長江中游地區、北部灣地區、成渝地區、黔中地區、滇中地區、藏中南地區、關中—天水地區、蘭州—西寧地區、寧夏沿黃經濟區、天山北坡地區。

　　3.限制開發區域：①農產品主產區：東北平原等7個農產品主產區以及7區中以水稻、小麥等農產品生產為主的23個產業帶。②重點生態功能區：包括大小興安嶺森林生態功能區等25個地區，總面積約386萬平方公里，占全國陸地國土面積的40.2%。

　　4.禁止開發區域：包括三江源、青海湖在內的國家級自然保護區、世界文化與自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園、國家地質公園，共1443處，總面積約120萬平方公里，占全國陸地國土面積的12.5%。今后新設立的上述區域自動進入國家禁止開發區域名錄。

　　此外，應加大對欠發達地區的幫扶力度。一方面，繼續做好新一輪對口支援西藏、新疆工作以及第一輪對口支援青海省藏區工作，建立穩定的幫扶關系和援助資金持續增長機制。另一方面，繼續實施扶持老少邊窮地區發展的政策措施。加大財政轉移支付力度和財政性投資力度，加快貧困地區脫貧致富步伐。2011年，頒布實施了《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，啟動集中連片特殊困難地區扶貧開發攻堅工程。加強基礎設施和公益事業的建設，著力改善群眾的生活生產條件，增強可持續發展能力。

　　政策傳真

　　深入實施西部大開發戰略的六項重點工作

　　2010年7月5日至6日召開的西部大開發工作會議，提出當前和今后一個時期深入實施西部大開發戰略的六項重點工作。

　　1.堅持夯實基礎，進一步提升發展保障能力。

　　2.堅持協調發展，進一步調整產業結構。

　　3.堅持為民謀利，進一步保障和改善民生。

　　4.堅持改革開放，進一步增強發展動力和活力。

　　5.堅持和諧發展，進一步維護社會和諧穩定。

　　6.堅持大局意識，進一步加大支持力度。

　　　◇ 改革除壁壘 生產要素流動更合理

　　“河曲美在水、富在煤，水煤合成電，河曲就會變?！边@是山西省河曲縣人反復念叨的一句話。國家實施西部大開發后，山東魯能集團帶著雄厚資本和技術來到河曲，興建了一座大型的現代化電廠。水煤終于合成了電，河曲人從中嘗到了甜頭。河曲的資源優勢與山東魯能的資本技術優勢的成功聯姻，反映了不同地區生產要素合理流動產生的巨大經濟效益。

　　勞動力、土地、資源、資本、技術、管理等生產要素是經濟發展的基礎。以要素稟賦而論，城市與農村、東部與中西部各有長短。長期以來，城鄉二元體制、價格形成機制等制度壁壘，導致了生產要素的不合理流動，制約了城鄉、區域之間的協調發展。

　　因而，扭轉發展不平衡局面，必須堅決破除各種體制障礙和政策壁壘，深化資源品價格和要素市場改革， 真正體現要素所有者權益，有效平衡要素輸出地與輸入地的利益分配。同時，積極引導資本、技術、管理等生產要素更多地向農村和中西部流動，增強欠發達地區內在發展動力。

　　打破身份束縛， 讓勞動力流動無羈絆。改革開放以來，勞動力開始大規模流動，但受戶籍制度束縛，農民進了城但定不了居，過著“兩棲”生活。目前，國家正在研究推進戶籍制度改革，一些地方也在進行積極探索。如重慶從2010年8月開始，全面啟動了戶籍制度改革，今后10年內，將有1000萬農民轉戶進城成為“新市民”。應立足實際，分步推進，把有穩定勞動關系并在城鎮居住一定年限的農民工及其家屬，逐步轉為城鎮居民。特別是中小城市和小城鎮要因地制宜放寬進城落戶條件。同時，也要制定相關政策，鼓勵高校畢業生和各方面人才到農村和中西部地區工作。

　　完善補償政策，讓土地收益惠于農。土地是農民的命根子。必須依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利，改革征地制度，提高征地標準，確保土地增值收益取之于農、用之于農。完善、規范農村集體建設經營性用地流轉，按照“初次分配基于產權，二次分配政府參與”的原則，保障集體土地所有權人的土地權益，促進農村致富、農民增收。

　　改革稅費制度，讓資源收益“留下來”。在我國很多資源富集地區，往往是“守著金山、兜里沒錢”。原因就在于資源品價格形成機制不合理，資源補償費過低，大部分資源收益外流。必須理順資源品價格關系，提高資源稅稅負、擴大稅目，合理補償環境損害成本。2010年6月起，在新疆率先進行了油氣資源稅改革，由從量定額征收改為從價定率征收，資源稅收益大幅增加，12月起這一改革又擴大到西部12個省區市，今后5年還要在全國推廣。這將大大增加這些地區的財力，促進這些地區發展。

　　“生態補償”

　　“生態補償”是指體現生態服務功能價值的重要環境經濟政策，通過國家財政投入和建立生態受益方責任制度，增強生態服務功能供給地區可持續發展能力。主要包括自然保護區的生態補償、重要生態功能區的生態補償、礦產資源開發的生態補償、流域水環境保護的生態補償等方面。2010年4月，國家已正式啟動《生態補償條例》起草工作。

　　加強政策引導，讓資金更多流向落后地區。農村和欠發達的地區加快發展，關鍵要解決“錢從哪里來”。必須進一步加大轉移支付力度，建立財政“三農”投入穩定增長機制，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重。深化農村信用社改革，發展農村小型金融組織和小額貸款，確保農村金融機構新增貸款的70%用于當地。同時，要完善相關政策，引導社會資金更多投向農村和欠發達的地區。

　　近年來，我國推出社會主義新農村建設系列舉措，農村面貌煥然一新。

　　　◇ 突出普惠性　基本公共服務均等化

　　基本醫保政策統一、養老保險全面覆蓋、就業服務城鄉平等……在成都，原來只有城市居民才能享受的“待遇”，如今已經惠及農村居民。在很多方面，城市與農村的差別、“城里人”和“鄉下人”的界限正在逐步消失。這一切，都源于基本公共服務均等化的深入推進。

　　基本公共服務均等化，通俗地說，就是不管你生活在東部還是西部，居住在農村還是城市，都能享受到政府提供的同樣水平的基本公共服務。近年來我國全面實現免費義務教育和最低生活保障制度全覆蓋等，都是基本公共服務均等化的重要體現?！笆濉睍r期，我國將逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，推進基本公共服務均等化。

　　深度解讀

　　“十二五”時期基本公共服務范圍

　　1.公共教育：包括九年義務教育免費等。

　　2.就業服務：包括就業信息、就業咨詢、職業介紹等。

　　3.社會保障：包括養老保險、醫療保險與合作醫療等。

　　4.醫療衛生：包括預防接種、傳染病防治等。

　　5.人口計生：包括避孕藥具、孕前優生健康檢查等。

　　6.住房保障：包括提供廉租住房、公共租賃住房等。

　　7.公共文化：包括基層公共文化、體育設施免費開放等。

　　8.基礎設施：包括行政村通公路和客運班車，城市建成區公共交通全覆蓋等。

　　9.環境保護：包括污水、垃圾無害化處理和環境監測等。

　　加大財政投入。實現基本公共服務均等化，資金保障是關鍵。應進一步調整和優化公共財政支出結構，逐步提高基本公共服務支出所占比重，保證支出增長幅度高于財政經常性支出增長幅度。2011年教育、社保方面的投入增長幅度都高于16%，遠高于國內生產總值增長8%的預期目標，這將為推進基本公共服務均等化提供財力保障。

　　注重政策傾斜。長期以來，基本公共服務更多地投向了城市和發達地區，擴大了城鄉、區域之間的差距。如目前小學生人均教育經費最高和最低的省份相差近10倍，財政對新農合的補助標準地區之間最多相差4倍以上?！笆濉?規劃綱要明確提出，逐步縮小城鄉區域間基本公共服務差距。必須在總量投入加大的情況下，側重向農村傾斜，向老少邊窮地區傾斜，向困難地區傾斜。

　　新型農村社會養老保險覆蓋1.9億人

　　截至2011年5月底，全國已有1.9億人參加新型農村社會養老保險，領取基礎養老金的60歲以上老年人達到5170萬人。

　　新型農村合作醫療覆蓋8.35億人

　　目前已有8.35億人參加了新型農村合作醫療保險，基本實現全覆蓋。

　　農村飲水工程讓農民喝上放心水

　　“十一五”時期，我國解決2.15億農村人口飲水安全問題，2011年要再解決6000萬農村人口的飲水安全問題，使農村安全飲水普及率達到77%。

　　健全保障機制。體制機制不完善是制約基本公共服務均等化的一大障礙。必須通過改革創新，完善有利于保障供給、服務優良、提高效率的長效機制。比如，推進財政體制改革，合理確定中央與地方的財權和事權，完善財政轉移支付制度，解決困難地區由于財力原因導致基本公共服務滯后的問題；比如，建立評價機制，將基本公共服務數量和質量指標納入政府和干部政績考評體系，以強化各級政府推進基本公共服務均等化的責任。

　　拓寬供給渠道。政府是基本公共服務的主體，要切實承擔起責任，但并不一定事事由政府包辦。要著眼于提供更好的服務質量和水平，積極創新服務方式，建立政府主導、社會各方面積極參與的基本公共服務供給機制。充分發揮社會各方面的作用，調動各類社會組織的積極性，不斷拓寬提供公共服務的渠道。

　　城鄉“一體化”，全國“一盤棋”，促進城鄉、區域協調發展是貫穿發展中國特色社會主義全過程的艱巨任務。經過長期艱苦的努力，我們必將逐步解決城鄉、區域之間發展不平衡的問題，促進經濟社會協調發展。

　　相關鏈接

　　《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，《人民日報》2011年3月17日。